La desalinización de agua ha tenido un importante crecimiento en los últimos años, y si bien su destino ha sido principalmente para la minería, cada vez más se están ampliando sus usos, en particular para el consumo humano de agua potable en localidades cuyas fuentes tradicionales de abastecimiento de agua se están agotando por la sequía.
Por ejemplo, a partir del año 2025, con la ampliación de la Desaladora Norte, el 100% de la población de Antofagasta contará con abastecimiento de agua desalinizada para consumo humano, cubriendo por completo la necesidad de agua potable y transformando a Antofagasta en la primera ciudad de Latinoamérica en ser abastecida 100% con agua desalinizada.
Dado que el aumento de proyectos de desalinización ha sido relativamente reciente, y si bien la normativa existente ha permitido un desarrollo importante en los últimos años de esta industria, esta carece de una regulación consistente e integral como, por ejemplo, la tiene la industria sanitaria o la energía eléctrica.
«El interés por aumentar la disponibilidad hídrica en las cuencas para fines multipropósito (de modo de contar con esta fuente como mecanismo de adaptación en lo que se refiere a seguridad hídrica), hace deseable regular esta actividad».
Dado lo anterior, tiene una serie de normativas disgregadas asociadas a permisos para la construcción y operación de las plantas y del transporte del agua desalinizada. Por ejemplo, para construir una desaladora se debe obtener una Resolución de Calificación Ambiental (RCA), una concesión marítima, además de permisos sectoriales. Dado lo anterior, esta actividad debería regularse en el contexto de las consideraciones que se enuncian a continuación.
En primer lugar, el interés por aumentar la disponibilidad hídrica en las cuencas para fines multipropósito (de modo de contar con esta fuente como mecanismo de adaptación en lo que se refiere a seguridad hídrica), hace deseable regular esta actividad. Lo anterior es importante y urgente, considerando que, de acuerdo a distintos pronósticos, la disponibilidad de agua solo irá disminuyendo en la zona norte y centro del país. Así, podemos mencionar como externalidades positivas de un proyecto industrial de desalinización el aumento de la disponibilidad hídrica en las cuencas, la liberación de otras fuentes de agua para cuidar su finalidad ecosistémica o utilizar en actividades económicas.
Estas externalidades no son consideradas en la evaluación ambiental de estos proyectos, pues este sistema no está concebido para analizar externalidades positivas, sino que para analizar los impactos del proyecto y constatar si acaso estos son normativamente tolerables o no.
En lo que se refiere a las plantas desalinizadoras, las externalidades negativas son los impactos ambientales en el medio marino y el consumo de energía eléctrica para la impulsión de agua, entre otras, las cuales se revisan en la evaluación ambiental. Pero, como fundamento para adoptar una nueva regulación, en este caso debemos centrarnos en las externalidades positivas, en particular en el aumento de disponibilidad de agua, propiciando la seguridad hídrica en nuestro país.
En segundo lugar, analizando en términos de organización industrial, la mayoría de las empresas mineras que operan en Chile pertenecen a capitales extranjeros. Esta actividad se puede caracterizar como un oligopolio, ya que existen pocas empresas oferentes y hay altas barreras de entrada económicas (dada la magnitud de las inversiones requeridas).
En suma, Selznick define a la regulación como un control prolongado y localizado, ejercitado por una agencia pública, sobre una actividad a la cual se le atribuye relevancia social. En el caso de la desalinización, dicha relevancia está constituida por la urgencia que como país tenemos de contar con mayor disponibilidad hídrica frente a la prolongada sequía en diversas localidades del país producto del cambio climático, aumentando nuestra capacidad instalada.
De este modo, el Estado tiene un interés en generar y aprovechar dicha externalidad, por ejemplo, estableciendo una obligación legal de determinación mínima de aporte de agua desalinizada para consumo humano en aquellas localidades con escasez hídrica, buscando fomentar y ordenar el crecimiento de esta industria, a través de un marco regulatorio robusto que facilite, por ejemplo, el establecimiento de servidumbres para la conducción del agua desalinizada aguas arriba, de manera tal de asegurarse de seguir contando con dicha fuente alternativa de agua.
Ahora bien, expuestos los argumentos de por qué regular la desalinización, cabe referirse a la política industrial, la cual está constituida por acciones gubernamentales, principalmente incentivos para alcanzar determinados objetivos, lo cual se desarrolla de forma muy aguda en el documento “Pro-competitive Industrial Policy” elaborado por la OCDE.
Así, en el caso del mercado de la desalinización de agua de mar, podemos señalar que luego de establecer una regulación que busque aprovechar la externalidad positiva de aumento de capacidad instalada para producir agua (como, por ejemplo, lo hizo España en su ley de aguas, que en su artículo 13 establece un procedimiento concentrado para tramitar las concesiones de aguas desaladas), viene la política industrial.
Esta política busca la aplicación práctica de lo anterior, por ejemplo, buscando reducir las barreras de entrada, mediante el fomento de la participación de nuevos actores a través de, por ejemplo, licitaciones y el sistema de concesiones. Otro ejemplo es mediante el desarrollo de una Estrategia Nacional de Desalinización que establezca señales claras sobre áreas geográficas que sean más aptas para el desarrollo de esta actividad.
Un buen ejemplo de lo anterior -política industrial mediante licitaciones- es el caso de Australia, en donde, desde la óptica pública, se utilizan Public-Private Partnerships (PPP) para el desarrollo de proyectos de desalinización, en donde los PPP se constituyen como acuerdos entre el sector público y privado.
Así, a través de licitaciones, el sector público solicita ofertas y selecciona al socio privado para el desarrollo de una planta desalinizadora, definiendo el modelo contractual a desarrollarse (BOT, BOO, entre otros). En Chile, desde el año 2024, con la dictación de la Ley 21.639, también se pueden impulsar proyectos de desalinización con fines multipropósito por parte del Estado, a través de la modalidad de concesiones.
La desalinización tiene características de mercado oligopólico con altas barreras de entrada y que el producto generado, agua desalinizada, aumenta el bienestar social, por ende debe ser regulada, para que de ese modo dichas externalidades puedan verse reflejadas en un aumento de disponibilidad hídrica para fines multipropósito, en conjunto con decisiones de política industrial como, por ejemplo, fomentar y ampliar el desarrollo de la industria mediante las alianzas público-privada.
